任大鹏:农民专业合作社法的制度创新
2018-01-27

农民专业合作社法的制度创新

  中国农业大学人文与发展学院教授 任大鹏

  

《农民专业合作社法》实施十年后,于2017年12月27日经十二届全国人大常委会第三十一次会议修订通过。新法突出了对农民专业合作社及其成员的保护,进一步规范了合作社的组织和行为,强化了对农民专业合作社发展的促进政策。新法更加强调对合作社中的农民成员利益保护,凸显了在现代农业发展中合作社对小农户的***作用。新法在对合作社的规范和促进两个方面,有一系列重大的制度创新。

  

首先是合作社的规范发展问题。实践中,农民专业合作社发展的同时,出现了一些不规范现象,如一些合作社出现了少数人控制现象,小农户在合作社中的民主权利和经济利益得不到有效保护;一些合作社成员不履行章程规定的出资、交易等义务,损害了合作社整体利益。针对这些问题,新法从退出机制和治理结构两个方面进行了规定。一方面,新法增加了成员除名和合作社退出机制。在合作社的发展过程中,个别成员违反章程规定,严重损害其他成员及合作社的整体利益,合作社依据新法规定的除名制度,对这些成员予以除名,可以更好体现合作社的凝聚力,以利于合作社的可持续发展。鉴于除名制度可能会导致一些合作社滥用除名权,剥夺成员本应享有的民主权利和经济利益,法律规定了严格的除名程序,并保护被除名成员获得救济的权利。在合作社发展实践中,也出现了“空壳”合作社现象,损害了合作社在市场中的整体商誉。针对这一问题,新法的第七十一条规定,农民专业合作社连续两年未从事经营活动的,吊销其营业执照。另一方面,新法在重申设立成员代表大会需要满足成员总数超过150人的条件外,规定了成员代表大会的代表人数一般为成员总人数的百分之十,并明确最低人数为五十一人,以防止合作社以代表大会的名义剥夺成员对合作社治理的参与权利。

  

其次是促进合作社发展的制度建设问题。适应合作社十年发展中出现的一些新情况、新问题,新法设立了一系列有利于合作社发展的制度安排,为合作社提供了更加宽松的发展环境。

  

第一,取消“同类”限制,拓宽法律适用范围。实践中,农民专业合作社对成员的服务不再局限于某一类农产品的生产经营。新法呼应实践发展需要,取消同类限制,有助于合作社为其成员提供多元化、多环节的服务,能够更好发挥合作社在现代农业发展中对小农户的带动作用。同时,新法允许合作社开展农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等业务,体现了农业的文化传承功能,也有利于通过合作社这一组织平台多渠道增加农民收入。

  

第二,新法明确了土地经营权、林权可以作价向合作社出资,这一规定符合农村土地“三权”分置的政策方向,也在一定程度上改变了合作社仅有少数成员的货币出资形成的成员异质性问题,多数小规模农户可以更明确地参与合作社事物管理,也能够以其出资的土地经营权分享合作社盈余。

  

第三,新法适应农民专业合作社相互之间联合与合作的需求,专章增加了联合社制度,明确了农民专业合作社联合社的法律地位,对农民专业合作社联合社的设立、登记、责任、机构设置及其议事规则、盈余分配办法、退社等做出了特别规定。联合社的建立与发展,可以解决单个合作社规模过小、竞争能力较弱等问题,可以更好配置资源、延伸农业的产业链条,提高合作社经营效率。按照新法规定,三个以上的农民专业合作社可以成立联合社,即联合社的成员必须是合作社,公司和其他组织不能直接成为联合社的成员。这一规定体现了农民为主体的原则,更有利于通过联合社提高其带动小农户参与市场竞争的能力。同时,法律要求,联合社不设代表大会,实行一社一票的表决制度,更能体现加入联合社的合作社之间平等的治理权利。

  

第四,新法增加了对合作社用电、用地的支持,明确规定农民专业合作社从事农产品初加工用电执行农业生产用电价格,农民专业合作社生产性配套辅助设施用地按农用地管理。这一规定显然是合作社的利好政策,有助于合作社降低生产经营成本,通过延伸产业链条分享农产品附加值。

  

另外,新法还对农民专业合作社的对外投资,成员的盈余转出资,以及对国有农场等企业职工兴办农民专业合作社的法律适用等做出了规定。

  

新法的上述制度创新,为农民专业合作社的发展提供了更好的法律环境。但制度的实施还需要一系列配套法规、规章的完善,如农民专业合作社的注册登记制度、财务会计制度、税收优惠制度等,都需要尽快修订,以使新法规定的制度更具可操作性。

  

新法在进行制度创新的同时,保留了大量实践证明行之有效的法律规范。例如,新法在合作社的设立上,仍然体现低门槛、包容性的原则;仍然强调农民为主体的原则,并以一系列制度保障该原则的实现;继续坚持一人一票的民主管理原则,保护小农户在合作社中的民主权利;仍然体现惠顾额返还为主的盈余分配原则,并保障财政补助形成的财产的利益由全体成员均享等。

  

需要强调的是,农民专业合作社作为互助性经济组织,法律也为合作社的自治保留了空间。例如,合作社可以依法自主制定章程、自主设立组织机构、自主确定公积金的提取和使用、自主决定盈余分配的具体办法等。应当说,新法既体现了合作社的基本原则和特征,更突出了我国农民专业合作社发展的实际需要;既照顾合作社发展的阶段性特点,也体现了一定的前瞻性;既突出了合作社作为市场主体实现效率最大化的需求,更强调了对小农户的保护。新法的颁布实施,将会进一步促进对农民专业合作社的规范化和可持续发展,并有利于合作社在实施乡村振兴战略中发挥更大作用。


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